對新《廣告法》絕對化用語規定條款的理解與適用

案例一：北京市××家用電器公司昌平第二分公司發布違法廣告案

案情簡介

北京市××家用電器連鎖銷售有限公司昌平第二分公司在經營過程中為了更好地吸引消費者，于2015年12月開始在其營業場所內利用條幅、易拉寶、海報以及吊旗進行宣傳。在上述條幅、易拉寶、海報以及吊旗中均包含“節能補貼首選××”的宣傳用語。經查，當事人執行的節能補貼標準和其他中標單位一樣，其為制作上述宣傳物料共花費300元。

北京市工商局昌平分局認為，當事人的上述行為違反了《廣告法》第九條第（三）項的規定。2016年9月8日，該分局依據《廣告法》第五十七條第（一）項之規定，責令當事人停止發布違法廣告，并處罰款20萬元。

案例二：方林富炒貨店使用絕對化用語廣告案

案情簡介

2015年11月5日，浙江省杭州市西湖區市場監督管理局經群眾舉報，檢查發現杭州市西湖區方林富炒貨店西側的墻、柱子、產品展示柜及其銷售栗子所使用的紙質包裝袋上印有“最好”“最優”“最香”“最特色”等宣傳用語。

當事人發布的廣告具體情況如下：經營場所西側墻上有兩塊印有“方林富炒貨店杭州最優秀的炒貨特色店鋪”“方林富——杭州最優秀的炒貨店”內容的廣告；經營場所西側的柱子上有一塊印有“杭州最優炒貨店”字樣的廣告牌；經營場所展示柜內有兩塊手寫的商品介紹板，上面分別寫有“中國最好最優品質荔枝干”和“2015年新鮮出爐的中國最好最香最優品質燕山栗子”內容；在展示柜外側的下部貼有一塊廣告，上面寫有“本店的栗子，不僅是中國最好吃的，也是世界上最高端的栗子”等內容；對外銷售栗子所使用的包裝袋上印有“杭州最好吃的栗子”和“杭州最特色炒貨店鋪”字樣。

杭州市西湖區市場監督管理局認為，當事人在其經營場所內外及包裝袋上發布廣告，并使用“最好”“最優”“最香”“最特色”“最高端”等頂級詞匯宣傳用語的行為違反了《廣告法》第九條第（三）項的規定。2016年3月22日，該局根據《廣告法》第五十七條第（一）項之規定和《杭州市規范行政處罰自由裁量權的規定》第九條之規定，責令當事人停止發布違法廣告，依法對其從輕處罰20萬元。

2015年9月1日正式實施的新《廣告法》第九條第（三）項規定：“廣告不得有下列情形……（三）使用‘國家級’‘最高級’‘最佳’等用語。”這一規定被稱為絕對化用語規定條款（也稱極限用語規定條款）。新《廣告法》實施一年來，此法律條款的關注一直較高，而新《廣告法》涉及絕對化用語的罰則條款也引起被處罰企業的不滿。實踐中，不同地區的執法部門對絕對化用語規定條款形成了幾種不同的適用觀點。

執法實踐中對絕對化用語規定條款的幾種理解

在絕對化用語定性方面，目前形成了兩種觀點：一種觀點認為新《廣告法》第九條第（三）項規定的絕對化用語只包括法律明確規定的“國家級”“最高級”“最佳”三個用語，部分人主張還包括國家工商總局曾明確答復指出的“頂級”“極品”“第一品牌”三個用語，除此之外的用語都不能認定為絕對化用語；另一種則認為，新《廣告法》第九條第（三）項規定的絕對化用語不只包括法律明確列舉的“國家級”“最高級”“最佳”等用語，還包括其他表達絕對化意思的廣告用語。根據立法技術規范和通常的理解，新《廣告法》第九條第（三）項中的列舉屬于不完全列舉，凡是有絕對化意思表示的絕對化用語廣告都屬于新《廣告法》第九條第（三）項規定的范疇。

在違反絕對化用語規定條款的處罰方面，目前形成了三種觀點。

一是新《廣告法》第五十七條對違反絕對化用語條款規定的“處二十萬元以上一百萬元以下罰款”的處罰太重，不宜嚴格按照該條款處罰，應該普遍按不予處罰、從輕處罰或減輕處罰加以處理。據了解，許多地方在實踐中大量按照從輕處罰或減輕處罰的原則來處理，甚至有地方明確出臺了“絕對化用語不予處罰或從輕、減輕處罰的指導意見”。二是鑒于新《廣告法》第五十七條規定的處罰太重，在實踐中應將絕對化用語定性為虛假廣告，然后按照新《廣告法》第五十五條規定的發布虛假廣告的罰則來處理，即“廣告費用可以計算的處廣告費用三倍以上五倍以下的罰款，廣告費用無法計算處以二十萬元以上一百萬元以下的罰款”。三是應嚴格按照新《廣告法》第五十七條規定的罰則來處理，根據不同的情節在法定的幅度內合理裁量。

對“廣告不得使用絕對化用語”應怎樣理解

絕對化用語規定條款在舊《廣告法》中即已存在，1994年施行的《廣告法》第七條第二款第（三）項規定：“廣告不得有下列情形……（三）使用國家級、最高級、最佳等用語”，相應的第三十九條罰則為“處廣告費用一倍以上五倍以下的罰款”。

縱觀新舊《廣告法》對于絕對化用語規定條款的規定，主要的不同即在于罰則的不同，新《廣告法》“處二十萬元以上一百萬元以下的罰款”的規定相對于舊《廣告法》“處廣告費用一倍以上五倍以下的罰款”的規定，大大提升了處罰力度，違法后果明顯加重，這也是新《廣告法》絕對化用語規定條款之所以引起激烈爭論的最主要原因。

一是關于絕對化用語定性問題。新《廣告法》對絕對化用語作出禁用規定的兩個主要原因：一是防止誤導消費者，二是防止詆毀競爭對手、造成惡性競爭、擾亂市場競爭秩序。從立法目的看，該法第九條第（三）項的規定顯然是一種不完全列舉，絕對化用語當然還包括上述三個詞語之外的其他詞語。從國家工商總局曾經作出的答復和近年來發布的典型案例看，絕對化用語當然也不只局限于法律明確規定的那三個詞語，像“最好”“頂級”“首選”等表示絕對化意思的詞語也被認定為絕對化用語。如案例一中，當事人提出的涉及了當事人商品與服務的“節能補貼首選××”宣傳用語，這里的“首選”就表示絕對化意思，應視為絕對化用語。

此外，全國人大法工委編寫的《中華人民共和國廣告法釋義》（法律出版社，2015年8月版）關于第九條第（三）項的釋義是這樣解釋的：“廣告應當真實、客觀地介紹商品或服務，不得使用‘國家級’‘最高級’‘最佳’等絕對化用語。經濟社會生活是不斷發展變化的，對商品或者服務的任何表述都不應當是絕對化的。在廣告中使用絕對化用語，不但容易誤導消費者，而且可能不正當地貶低了同類商品或者服務，因此法律明確予以禁止”。由此可見，立法的本意并不是只把“國家級”“最高級”“最佳”這三個詞語認定為絕對化用語，而是明確指出“對商品或者服務的任何表述都不應當是絕對化的”，這樣的絕對化詞語還有很多。

需要注意的是，許多絕對化用語往往是主觀性表述，缺乏客觀事實依據，當事人是無法證明其真實性的。如當事人宣傳“我公司生產的洗衣機是行業最好的洗衣機”，這樣的絕對化用語當事人很難證明其真實性，因此也滿足構成虛假廣告的條件。然而新《廣告法》第九條第（三）項的規定屬于禁止性規定，即無論絕對化用語是否真實，一旦使用都應該認定為違反第九條第（三）項的禁止性規定。新《廣告法》第三條明確規定了“廣告應當真實、合法和符合精神文明”的原則，一旦違反了第九條里的禁止性規定，當然也違反了“廣告應當合法”的原則，所以即使絕對化用語是真實的宣傳，當然也違反新《廣告法》第九條第（三）項的規定。另外，相對于虛假廣告條款的一般性規定，新《廣告法》絕對化用語規定條款的禁止性規定應屬于特別規定，適用于特別規定優先于一般規定的法律適用原則，因此不宜對絕對化用語按照虛假廣告的規定來進行處理。

二是關于絕對化用語罰則問題。作為《廣告法》執法主體的工商部門，應當嚴格按照法律的規定來進行執法，這應是基本原則?！缎姓幜P法》關于不予行政處罰、從輕處罰和減輕處罰的規定應當是滿足法定條件下的例外性規定，不應當成為普遍性做法。

如在案例二中，當事人在店內裝飾及包裝袋上發布“杭州市最優炒貨店”“本店的栗子不僅是中國最好吃的，也是世界最高端的栗子”等廣告，明顯屬于間接宣傳其所售栗子等產品的行為；當事人發布的“最好吃”“最香”“最優品質”等宣傳語具有絕對化意思表示，存在與除自身之外的其他經營者進行比較的意思，且屬于間接宣傳其所售產品的口感、品質、質量等實質性內容，貶低了同行業競爭對手，可能對消費者選擇和使用其所售產品產生實質性誤導。

從違法行為構成要件上說，調查絕對化用語廣告案件只需要證明當事人確實存在發布絕對化用語廣告這一事實即可，本案辦案機關調查廣告發布主體、何時發布、發布地點、發布數量、廣告費用等內容來證明違法事實；在處罰額度上，辦案機關依據當事人的違法行為情節適用相關規定給予了適當從輕處罰。從法律適用層面說，本案事實清楚，適用法律準確，辦案機關的做法并無不妥。筆者認為，之所以本案引起較大爭議，主要還是對新《廣告法》絕對化用語罰則的適用理解不同。

目前，各地關于新《廣告法》絕對化用語廣告的處理方式尺度不一、標準不統一，需要全國人大出臺相應的解釋及相關部門制定規章明確執法標準，而基層執法部門應積極向上級部門反映在執法中遇到的困難與問題，把意見建議傳遞到有權解釋法律的部門，推動修改法律或盡快出臺司法解釋。

適用新《廣告法》絕對化用語規定條款的思考

需要指出的是，上述分析并不是主張無限擴大對絕對化用語規定條款的解釋和運用，執法部門對絕對化用語廣告定性要考慮三個問題。

一是絕對化用語定性要符合《廣告法》調整的范圍。所有的法律行為定性都要在法律調整規范的范圍之內，這是所有案件定性的基本前提。

新《廣告法》第二條規定：“在中華人民共和國境內，商品經營者或者服務提供者通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者服務的商業廣告活動，適用本法?！痹摋l款是所有廣告案件定性都要遵循的基本條款，是廣告案件定性的前提。依據該條款，所有的絕對化用語廣告定性都需要在新《廣告法》的調整范圍之內，在調查過程中辦案人員都需要論證“當事人通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者服務”這一根本法律關系。

在實踐中，執法人員經常遇到一些不是專門從事廣告經營的企業宣傳其他企業的商品或服務，或者宣傳其他企業的基本形象，這就需要執法人員在調查取證過程中深入論證廣告違法的構成要件，而不是一見到絕對化宣傳詞語就按照新《廣告法》第九條第（三）項來處理。如果調查中根本不存在宣傳的商品或服務這一客體，就不應適用《廣告法》進行調整。

二是對絕對化用語定性應該遵循個案原則。鑒于絕對化用語的多樣性和具體案件的復雜性，在對絕對化用語廣告進行定性時應該遵循個案原則，具體問題具體分析，而不是教條地一刀切。

首先，絕對化用語廣告需要有絕對化意思表示，還要有與除自己之外的他人進行比較的意思表示。對企業自身產品或服務的內部比較性描述不構成絕對化用語，如“企業內部最好班級”“企業最新產品”等。絕對化用語之所以會對人造成誤解，根源在于其貶低了他人的商品或服務，突出自己優越于他人。

其次，要構成絕對化用語，其廣告要與所宣傳的產品或服務的質量、成分、材質等核心要素有關，要對商品或者服務的功能、性能、品質等實質性內容進行直接或間接的宣傳，有可能對消費者選擇和使用該產品產生實質性誤導。如某網店在銷售護膝時，稱“側扣帶可以隨著你的需要調節到最佳舒適狀態”，這里的“最佳”雖然表述了一種絕對化意思，但并不是對護膝的功能、性能、品質等進行的宣傳，不會對消費者選購該商品產生實質性影響，故不屬于絕對化用語廣告。

最后，絕對化用語廣告需要宣傳企業現在的既成狀態和事實情況，表示企業發展愿景、追求目標及努力方向等表示將來時態的宣傳用語不應認定為違反絕對化用語條款。如某企業宣傳其“致力于為顧客提供最佳的產品”“我們企業的宗旨是為顧客提供最好的產品”，則不應被看作絕對化用語。

三是是否需要考量絕對化用語的真實性。新《廣告法》第九條第（三）項明確禁止使用絕對化用語，且不論其絕對化用語宣傳真實與否。但在實踐中，有一種觀點認為，應對此條款中的絕對化用語是否真實給予考量，在處罰時區別對待。理由是新《廣告法》第九條的上下法條第四條和第十一條第二款都是講廣告要確保真實性。該法第九條規定的有關內容反映的價值取向屬于“秩序”。根據法的價值沖突解決原則，正義的價值位階高于秩序的價值位階，因此，廣告的真實性和絕對化用語之間的沖突應該堅持真實性優先，即在保證真實性的前提下，可以有條件地使用絕對化用語。

而另一種觀點認為，如果法律規定對絕對化用語是否真實給予考量，那么虛假絕對化用語廣告與虛假廣告又如何區分？如果廣告用語不真實，直接適用涉及虛假廣告的法律條款處理就好了，單列一個規制虛假絕對化用語廣告的意義何在？

上述問題都需要執法部門在實踐中根據具體案件加以解決，也應引起立法機關、相關部門的重視，對此問題出臺相應的解釋與規章。

總之，一部法律的頒布和實施，其效果需要一段時間才能顯現，評判一部法律也需要實踐檢驗。從新《廣告法》施行情況看，適用該法第九條第（三）項規定查處違法案件以來，原來市場中大量存在的絕對化用語廣告大大減少，一些違法企業也為此付出了沉重代價，這也說明此法律條款的設立還是存在積極意義的。

□北京市工商局昌平分局胡之群 林衍豐 羅正恩