《優化營商環境條例（草案）》解讀

助力市場化改革 激發經濟內生動力

——《優化營商環境條例（草案）》解讀

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10月8日召開的國務院常務會議審議通過《優化營商環境條例（草案）》（以下簡稱《條例》）。《條例》的出臺對中國經濟發展具有重大意義。

釋放三大積極信號

《條例》出臺具有重要的實踐意義和立法價值，是新時代一次標志性的立法探索。具體釋放了三個信號：

信號一：標志著我國經濟發展模式從“要素投入驅動”向“市場高效運行”加快升級。改革開放初期，勞動力、土地等生產要素大量過剩閑置，“要素投入驅動”成為經濟發展的主要模式。隨著中國經濟快速發展，近年來許多城市出現制造業民工荒、建設用土緊張、人才爭奪大戰等現象，向“要素投入”要發展越來越難，向“資源配置”升級逐步成為發展方向共識。發揮市場配置資源的決定性作用，可以讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流。這就需要營造良好的營商環境——讓有意愿、有能力的企業和個人無障礙地進入市場、獲得資源，在各類市場主體的平等競爭中脫穎而出并發展壯大。

信號二：標志著我國制度建設思維從“跟隨學習型”向“創新引領型”探索升級。中國的改革開放歷來注重學習借鑒西方市場經濟成熟經驗。世界銀行有成熟的營商環境評價體系。根據世行《2019營商環境報告》，中國營商環境（世界銀行以北京、上海為評價樣板）在全球190個經濟體中從第78位大幅躍升至第46位，躋身年度營商環境改善排名前十。《條例》吸收了世界銀行營商環境評價經驗，將企業開辦、投資項目審批、登記財產、辦理破產等事務納入文本，同時又創新擴展了融合線上線下服務、提升政務服務水平、訴求處理與監督評價等大量具有中國特色的營商環境內容，引領性地為全球營商環境優化探索提供新的框架示范。

信號三：標志著我國營商環境規則從“實踐探索”向“立法規范”賦權升級。近年來，圍繞國務院“放管服”工作部署，全國開始一系列營商環境實踐探索：如近期國務院電視電話會議提出的打造全國政務服務“一張網”，“雙隨機、一公開”監管和信用監管等，再如地方探索中的上海自貿區改革中的“證照分離”和“單一窗口”、浙江“最多跑一次”改革、江蘇的“不見面審批”、銀川的“一枚公章管審批”等等。《條例》將近年來全國和地方的成熟經驗和有益探索進行歸納提煉，對缺乏明確法律依據的做法，通過相關制度設計提供法律法規支撐，向世界彰顯了中國繼續大力推進市場化改革的決心。

帶來三大發展紅利

《條例》的出臺給地方、企業、自然人都將帶來實實在在的好處，進而有力促進我國經濟發展。具體表現為：

紅利一：“運行系統升級”——為地方發展賦能

如同電子信息產品的操作系統，《條例》為地方發展提供了一個更好、更快、更順暢的操作系統，為經濟發展提供了更加高效的運作平臺。

一是信心紅利。《條例》出臺有助于下一年度中國全球營商環境的排名提升，大大增強外資企業對中國發展環境的信心，激發各類市場主體的發展積極性以及全國各地的市場活力和社會創造力。

二是效率紅利。《條例》要求構建數據共享交換平臺體系，實現跨層級、跨地區、跨系統、跨部門、跨業務數據信息可靠交換與安全共享，將大大提高政府效率。《條例》還提出對數據監測發現的問題進行針對性檢查（如上海試點與大眾點評合作，建立“天眼”網絡監管系統，一旦出現“變質”“拉肚子”等敏感評價，就會推送給監管部門跟蹤執法）。

三是發展紅利。《條例》規定，能通過事中事后監管糾正且不會產生嚴重危害的，可按“告知承諾制”辦理。這意味著評審評估時間和成本大大節省，審批大大加快，但申請人事后實現不了承諾將被“糾正”。又如“包容審慎監管”，為滬深杭等新興產業發展提供了在批評幫助中學習成長的機會。

紅利二：“軟件程序升級”——促企業釋放活力

如果“營商環境”是地方發展的操作系統，那么企業就是系統上運行的各種軟件或APP。《條例》幫助程序（企業）升級，更流暢地在新的操作系統里面運行。

一是法律保護紅利。如《條例》明確保障各類所有制市場主體平等獲得各類生產要素；招標投標和政府采購不得設置不合理條件限制和排斥部分市場主體；杜絕被詬病的“新官不理舊賬”，追責“政務失信”的主要責任人等等。

二是開辦準入紅利。《條例》要求壓縮辦理環節和時間。市場主體將越來越快速地進入市場，企業變更、注銷也可以在較短時間內辦理完成（目前長三角在探索異地辦理企業登記注冊，方便企業向長三角快速布局）。

三是高效運營紅利。如政務辦理實行“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”；同級多部門審批事項，可用“一口受理、并聯審批”的方式同步推進，大量縮短時間；實行口岸和國際貿易領域“單一窗口”流程（貿易商無須再向海關、檢驗檢疫等多個機構重復提交進出口或轉運單證或電子數據）。

四是成本降低紅利。如《條例》要求依法合理確定社會保險費率（近期國務院已將養老保險單位繳納比例由20%降至16%）；相關機構實施行政管理、提供公共服務，不得收取政府對外公示“收費清單”以外的費用等等。

紅利三：“用戶體驗升級”——讓人民感到滿意

對于營商環境這個操作系統和在操作系統里運行的各種程序（企業），人民是最終用戶和消費者，其最終的評價標準，就是用戶體驗——讓人民滿意。

一是就近辦事紅利。如《條例》規定，對于面向個人、辦理量大的政務服務事項，應當授權或委托鄉鎮、街道或村（居）民委員會。以后許多事情在家附近就可以辦理。

二是減證便民紅利。《條例》規定，對于“自然規律及定理，眾所周知或者可以推定的事實”等情形，不得設定證明。以后居民辦理政務業務，不必要的重復舉證將大大減少。

三是快捷辦理紅利。如不動產登記，《條例》規定各級政府應整合優化不動產登記流程，加強部門協作和信息互聯互通。今后個人辦理不動產登記，辦理流程和時間將有所減少。

具有五大核心亮點

《條例》內容亮點紛呈，集中起來有五大類：

亮點一：與新興技術相結合。《條例》中多處強調利用互聯網、大數據等新技術，提高政府服務與管理水平。如建立全國一體化在線政務服務平臺，原則上所有政務服務事項全納入該平臺辦理；逐步實行全程無網上辦稅，不斷擴大電子發票使用范圍；推廣使用電子營業執照等電子證照、電子證件、電子證明；建立統一的“互聯網+監管”系統，推進監管信息跨部門、跨地區共享，提高監管效率。

亮點二：與制度創新相結合。《條例》不僅是對過去相關政策、經驗的進一步強化或落實，而且提出許多創新的制度條款。如“相對集中行政許可權改革”允許將部分行政許可權集中到一個部門行使，賦予“一枚公章管審批”的法律效力；賦予“電子章”與實務印章同等的法律效力；采用“信用監管”方式，對誠信守法的監管對象適當降低抽查比例，減少頻次，反之則加大監管力度。

亮點三：與評價追責相結合。《條例》不是倡導性的，而是具有法律強制性。如《條例》規定，國家建立全國統一標準的營商環境評價體系，定期開展全國營商環境評價；對于相關部門和工作人員未按《條例》規定履行職責的，將給予相應處分，嚴重的追究刑事責任；因失信違約損害營商環境被司法裁判、行政處罰、紀律處分、問責處理的，相關信息應當納入“政務失信記錄”。

亮點四：與社會共治相結合。《條例》堅持政府主導和社會共治相結合的起草思路，不僅明確各級政府和相關部門的職責，而且注重發揮市場主體、行業協會商會等各方面作用。如《條例》要求政府建立有效的政企溝通機制、聽取市場主體意見建議；設置監督窗口或監督平臺，接受社會監督，并把服務對象評價納入績效考核；政策的制定要充分聽取市場主體、行業協會商會以及律師協會的意見。

亮點五：與改革賦權相結合。《條例》明確，國家鼓勵各地區、各部門結合實際依法探索創新優化營商環境的改革舉措。有關單位和個人在推進優化營商環境改革過程中，工作出現偏差失誤、未實現預期目標，但未違反法律法規的強制性規定、符合國家確定的改革方向、決策和實施程序符合規定且勤勉盡責、未牟取私利、未損害公共利益的，依法免予追究責任。這就為進一步探索創新營商環境提供了保障。

□上海社會科學院城市經濟研究室研究員 吳璟桉