如何有效管控土壤污染風險

記者 王婭莉

土壤作為經濟社會發展不可或缺的重要戰略資源，其質量狀況直接關系到經濟發展、生態安全和百姓民生福祉。在世界環境日來臨前夕，記者采訪了環境保護部環境規劃院生態部（土壤環境保護中心）主任王夏暉研究員。

土壤污染的特點是什么？

難以察覺、擴散緩慢、易于累積、危害較大

問：與大氣、水污染相比，土壤污染有哪些特點？

王夏暉：大氣污染和水污染一般都比較直觀，例如水體發黑發臭、大氣灰霾等，通過視覺、呼吸就能感受到。但土壤污染往往比較隱蔽，需要通過土壤樣品分析、農產品檢測，甚至人畜健康的影響研究才能確定，被形象地稱作看不見的污染。土壤污染從產生到發生危害通常時間較長，具有滯后性。

土壤污染的這些特征，與土壤的結構是有關系的。土壤是由液體、氣體、固體混合構成的，污染物在土壤=可與各類成分結合，也可被土壤生物分解或吸收，導致污染物在土壤中的遷移轉化與在大氣、水中相比存在明顯的區別，從而使土壤污染呈現出自身的不同特點。

另外，土壤污染具有擴散慢和易于累積的特點。與大氣、水污染相比，污染物在土壤中更難遷移、擴散和稀釋。因此，各類污染物容易在土壤中不斷累積，會通過作物吸收、食物鏈、皮膚接觸和呼吸等途徑，產生農產品超標、人體健康損害等危害特征。由于污染物在土壤中遷移和轉化速率較慢，導致土壤污染通常呈現不均勻分布，空間變異性較大，區域性污染特征顯著。

土壤污染的危害較大，主要是對農產品安全、人居環境和生態系統造成不良影響。農作物吸收和富集某些污染物，影響農產品質量，造成減產，長期食用超標農產品可能危害人體健康。住宅、商業、工業等建設用地土壤污染可能通過呼吸、皮膚接觸等方式危害人體健康。污染地塊未經治理修復就直接開發，會給有關人群造成長期的危害。

另外，土壤污染可影響植物、動物和微生物的生長和繁衍，危及正常的土壤生態過程和生態服務功能，不利于土壤養分轉化和肥力保持，影響土壤的正常功能。土壤中的污染物可能發生轉化和遷移，進入地表水、地下水和大氣環境，造成區域環境質量下降。

治理困難有哪些？

基礎薄弱、立法滯后、責任不清、支撐不足

問：我國土壤污染防治工作面臨哪些困難？

王夏暉：我國土壤環境管理基礎十分薄弱。

首先是家底仍不夠清楚。目前，我國已開展過的相關調查包括土壤污染狀況調查、土地利用現狀調查、耕地地球化學調查、農產品產地土壤重金屬污染調查等。2005年～2013年，環境保護部會同國土資源部開展的全國土壤污染狀況調查，是建國后開展的首次大規模針對土壤環境的調查，初步掌握了我國土壤污染總體情況。但調查的精度尚難滿足土壤污染防治工作需要，亟待在相關調查的基礎上，開展更高精度的土壤污染狀況詳查，以進一步查明土壤污染的具體分布及其環境風險等，為有效管控受污染土壤風險、實現安全利用提供科學依據。

同時，我國土壤環境立法工作相對滯后。目前，世界上20多個國家和地區都制定了土壤污染防治的專門法律法規。建國以來，我國環境保護法律法規體系逐步完善，制修訂了環境保護法和水、大氣、噪聲、固體廢物、放射性等污染防治專項法律，但土壤污染防治專項法律目前仍在起草過程中。部分省份開展了探索實踐，湖北頒布了土壤污染防治條例，福建發布了土壤污染防治管理辦法，湖南、河南、廣東、吉林等省正在進行土壤污染防治立法工作。

此外，現行土壤環境質量標準和肥料、飼料、灌溉用水、農用污泥、農膜、農藥包裝等相關標準已經不能滿足當前土壤污染防治工作需要，土壤環境監測、調查評估、風險管控、治理與修復、環境影響評價等技術規范和導則亟待開展制修訂工作。

其次，土壤環境監管能力不足。目前，我國在空氣、地表水、聲環境等常規環境監測領域已形成了比較成熟的監測體系，具有較強的監測能力，但土壤環境監測能力亟待加強，尚不能及時掌控全國和區域土壤環境狀況。市、縣級環境監測機構土壤環境監測儀器設備、專業監測人員匱乏，土壤環境監測體系總體滯后，對酞酸酯、激素類等新型土壤污染物的監測更為缺乏，常常使區域環境綜合分析遇到瓶頸制約。此外，土壤環境監督執法、風險預警、應急體系建設也較為滯后，大氣、水、土壤全要素協同監管機制尚未建立。

另外，各方責任不夠清晰，尚未形成合力。土壤污染防治涉及環保、發改、科技、工信、財政、國土、住建、農業等部門，但目前仍未建立部門協調工作機制。大多數地方規劃部門在編制城鄉規劃時，尚未將地塊土壤環境質量作為規劃用途的重要考量因素；建設部門發放選址意見書、國土部門用地預審環節，尚未充分考慮用地的土壤環境狀況。各級地方政府對本轄區土壤環境質量負責、依法公開環境信息等職責落實不到位。很多重污染企業尚未采取有效措施保護用地土壤環境，沒有切實履行公開環境信息的義務。土壤污染防治工作的公眾參與機制不健全，很多公眾不知道如何參與，對污染土壤的環境違法行為難以發揮有效監督作用。

土壤污染問題復雜，影響因素多，亟待建立差異化的分類管理體系，以提高管理成效。在農用地土壤管理方面，我國已開展的農用地分等定級工作，雖然體現了分類管理思路，但主要是從農用地的生產力角度進行分類，各類別農用地也未明確相應的安全利用和風險管理措施。在建設用地土壤環境管理方面，尚未發布針對不同用途建設用地的土壤環境質量標準或風險篩選指導值。為提高土壤環境管理成效，亟待建立針對不同土地用途的土壤環境分類管理體系，以實現差異管理、精準施策。

我國土壤污染防治科學研究起步相對較晚，還沒有真正發揮應有的科技支撐作用。歐美發達國家早在20世紀50年代就開始對土壤污染治理與修復技術開展研究，目前在重金屬污染土壤的物理、化學、植物和微生物治理修復技術等方面已經取得了顯著進展，部分技術已經實現商業化應用。

2000年以來，我國一些研究機構開展了針對典型受污染土壤修復與治理技術的研發和篩選，主要集中在物理化學、生物及聯合修復技術方面。但國內大部分土壤污染治理與修復技術研究還剛剛起步，很多技術仍處于實驗室階段，尚沒有形成一套適合我國國情、行之有效的修復技術體系。大規模工程應用時，往往面臨投資費用高、環境因素影響大、二次污染控制難等問題。土壤修復缺乏具有自主知識產權的技術和裝備。修復工程系統性不強，沒有從全過程、全要素控制角度實施污染源整治、污染途徑阻斷、污染土壤修復的系統性治理。

如何進行治理？

預防為主、風險管控、切斷來源、協同治理

問：土壤污染防治應采取什么樣的思路？

王夏暉：由于土壤污染的自身特點，導致土壤污染治理相比大氣和水而言，周期更長、難度更大、投入更高、效果更慢。因此，在解決土壤污染問題時，要避免照搬大氣、水污染治理思路和技術路徑，需要考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術經濟條件等因素，綜合確定土壤污染防治思路。

預防為主是必須始終堅持的優先策略。根據歐美發達國家土壤污染治理經驗，污染預防、風險管控、治理修復的投入比例大致為1∶10∶100，優先保護好優質的土壤是避免后期治理與修復大量投入的關鍵。由于重金屬、持久性有機污染物難以降解，污染物一旦進入土壤環境，與各類成分緊密結合后，對土壤結構、功能的破壞是長期的、持續的，即使采取治理與修復措施，通常也難以完全恢復原有結構和功能。因此，對環境質量尚好的土壤采取嚴格保護措施，預防其受到污染，是必須堅持的優先策略。

將風險管控貫穿始終，堅守農產品質量和人居環境安全底線。首先要界定清楚什么是風險管控？這要按照不同土地用途分別界定。

對農用地而言，風險管控就是指通過農藝調控、替代種植、種植結構調整，以及劃定特定農產品禁止生產區域等措施，確保農產品質量安全，保障耕地得到安全利用。

對建設用地而言，風險管控則是指通過對污染地塊設立標志和標識，采取隔離、阻斷等措施，防止污染進一步擴散，或劃定管控區域，限制人員進入，防止土壤擾動，以及通過用途管制，規避隨意開發帶來的風險。

綜觀世界各國土壤污染防治歷程，因土壤污染治理難度大，最終均采用了以風險管控為核心思想的防治策略，并滲透到立法、標準制訂、技術措施選取等環節中，鮮有對受污染土壤開展大規模的治理與修復。結合城市開發建設和環境改善，針對污染地塊的治理修復則較為普遍，但其主要目的仍是規避人居環境風險，將治理修復措施作為風險管控的一類手段。采取以風險管控為主的防治策略，依土定用、土盡其用，確保受污染土壤實現安全利用，應是符合我國現階段基本國情和技術經濟條件的有效做法。

另外，為提高風險管控措施的針對性、實效性，必須通過精度相對較高的調查，確定污染土壤的邊界范圍、污染程度、污染物類別等，評估對農產品安全、人體健康、生態環境等的影響，并以此為據，制定針對性風險管控措施。

保護和改善土壤環境質量，要以切斷污染來源作為基本前提。由于土壤污染具有累積性，若不能有效減少污染物輸入，對污染源實施有效治理，即使采取了保護、管控、治理與修復措施，也難以達到保護和改善土壤環境的目的。因此，研究制定土壤污染防治對策，要首先對污染源開展系統評估和解析，全面了解污染源空間分布及排放污染物種類、排放量、傳輸途徑、最終去向等，以采取針對性管控措施。

此外，對位于部分農產品主產區、人口集中聚居區周邊的現有工礦企業，應實施污染物特別排放限值，造成土壤嚴重污染的企業，甚至要采取退出措施。

推進土壤與大氣、水污染協同防控，才能從整體上改善區域環境質量，實現系統施治。土壤、空氣、水均是構成生態系統的基本要素，三者相互關聯，是有機整體。污染物借助大氣沉降、水的流動進入土壤環境，可造成土壤污染；反之，土壤受到污染后，也會成為地表水、地下水、大氣的污染來源。

因此，若綜合改善區域環境質量，需要從污染物產生、排放、處理全過程，推進水、大氣、土壤污染協同治理和風險管控，實現全鏈條、全要素閉環管理，解決污染治理脫節問題。例如污水處理與污泥處置全過程跟蹤管理，廢氣治理與脫硫、脫硝、除塵等固體廢物一體化處置，污染地塊修復產生的二次污染控制等。

相比大氣污染、水污染，土壤污染治理更是一項復雜的系統工程，需要多學科、多門類、多領域知識和技術的集成運用，需要綜合采取法律的、經濟的和必要的行政手段。從國際經驗來看，土壤污染防治工作已經歷十余年甚至幾十年，直到今天仍然有一些土壤污染問題尚未根本解決。

我國土壤環境形勢日益嚴峻，經濟社會發展帶來的土壤環境保護壓力持續加大，必須立足國情和發展階段，充分認識到土壤污染防治工作的長期性、艱巨性和復雜性，既要堅定打攻堅戰的決心，又要做好打持久戰的準備。